Integración eléctrica en América del Sur: ¿Llegará a hacerse realidad?

Introducción:

Desde hace un tiempo se ha venido debatiendo que América del Sur es una potencia en materia de energía y recursos naturales, y el conjunto de países que integran la región es como un gigante dormido o, más bien, un gigante perezoso que necesita una sacudida (eléctrica) para levantarse y echar a andar. La diversidad y cantidad de recursos de Sudamérica es asombrosa, y está en la mano de los países que lo conforman el llevar a cabo lo que podría ser la mayor red energética interconectada del mundo.

Se trata de la interconexión regional, un sistema de transmisión eléctrica que abarcaría a toda América del Sur en conjunto, unificando con ello los sistemas nacionales de redes eléctricas y líneas de transmisión, y creando enlaces en las fronteras entre los países, lo cual implicaría una serie de ventajas que se traducen principalmente en un incremento de la seguridad del suministro y una reducción en las tarifas, que además generaría una mayor competencia en el mercado, y un fomento del desarrollo sostenible, a través de la diversificación de la matriz energética y la entrada paulatina de energías renovables.

La cuestión que aquí se plantea es si la interconexión regional es viable y posible, o si no es más que una idea de compleja ejecución que no puede materializarse a tenor de las circunstancias de la región. Habría un precedente operativo, que es el SIEPAC (Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central), pero habría que ver si ese modelo es trasladable a América del Sur.

Experiencia en la región:

Los antecedentes para la interconexión regional han venido de la mano del Sistema de Interconexión Eléctrica Andina (SINEA), organismo supranacional que ha estudiado la posibilidad de nuevas interconexiones desde el punto de vista económico en un esquema de desarrollo bilateral, donde se explotan posibles complementariedades entre Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. En abril de 2014, el Consejo de Ministros de Energía del SINEA firmó la Declaración de Lima, con la que se establecía la hoja de ruta para la integración eléctrica progresiva entre los citados países. Pero a pesar de esa buena voluntad, el SINEA se ve coartado debido a la no existencia de un marco regulatorio común que brinde seguridad jurídica, eficiencia y equidad para sus participantes.

Asimismo, la Comunidad Andina (CAN) ha servido como canal para una integración económica y comercial entre Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, y ha sido también la que más ha avanzado en la región hacia una interconexión eléctrica, llegando incluso a servir como canal para los enlaces bilaterales entre ellos, pero sin llegar a alcanzar un marco normativo adecuado en materia energética, debido a que las decisiones existentes de la CAN contemplan únicamente la venta a corto plazo de energía, a través del mecanismo de Transacciones Energéticas Internacionales. La falta de normatividad adecuada, que se suma a la de una escasa disponibilidad de infraestructura física para realizar los enlaces, la heterogeneidad de la cadena energética, y las reticencias de los países, que le resta confiabilidad a los intercambios contractuales, hacen que el modelo de la CAN sea deficiente y esté lejos de ser el modelo de referencia para la gestión de una interconexión a nivel regional.

Problemática:

Viendo como la CAN ha chocado contra la dura realidad, no cuesta imaginar el largo camino que deberá recorrer la interconexión regional para llegar a ser un hecho. Hay que tener en cuenta el universo de factores que abarca un proyecto de tales características, factores técnicos, sociales, ambientales, políticos, geopolíticos y económicos, por citar los principales. Armonizar esos factores se antoja complejo, y como problemas emergentes, destacan:

1. Problemas técnicos e infraestructura deficiente: Algunos de los países se encuentran en una posición más ventajosa, con una infraestructura fuerte preparada para realizar los enlaces. Sin embargo, otros cuentan con una infraestructura deficiente y pocos recursos para poder realizar mejoras estructurales en las redes. Para poder realizar el enlace en la frontera, se necesita disponibilidad de infraestructura de interconexión, y esta se debe revestir de robustez y ser capaz de soportar la realización de los intercambios y flujos energéticos, así como poder garantizar la inexistencia de problemas de carácter técnico fruto de una incompatibilidad en las conexiones.
2. Diferencias entre mercados y precios: Cada mercado nacional es distinto y maneja sus propias tarifas, si estas no se estabilizan, el mercado se desvirtúa. Hay que crear un método que pueda equilibrar la distribución desigual de los beneficios, haciendo que los ingresos generados por las rentas de congestión (que son las rentas generadas por la diferencia de precios entre las áreas interconectadas) sean compartidos de manera equitativa por cada país en función de sus características.
3. Falta de financiamiento: Sin un modelo de financiamiento y gestión, los gobiernos no pueden abarcar todo el desarrollo de los proyectos. Por ello, se debe encontrar un método que permita la obtención de recursos financieros para cada caso. La creación de un fondo destinado al financiamiento de la red a nivel general se presenta como un punto crítico, así como proponer el modelo de las APP para la ejecución y desarrollo de los proyectos, permitiendo con ello la entrada de capital extranjero de privados, al mismo tiempo que los gobiernos realizan el seguimiento y apoyo, logrando una cooperación entre el ente público y el privado (que fue el modelo empleado para el SIEPAC).
4. Inestabilidad y desconfianza: El país importador del excedente energético se coloca en una posición de dependencia con respecto de la otra parte, y si no se garantiza una seguridad, cuando se corta el suministro de forma unilateral, se llega a situaciones críticas y de desabastecimiento (caso del gas entre Chile y Argentina). Para garantizar la estabilidad, se deben realizar contratos de larga duración y emplear otros instrumentos, como sanciones, que prevengan de incumplimientos contractuales.
5. Marco regulatorio disperso y desigual: Sin la existencia de un marco regulatorio común, no se puede hablar de integración, ya que, de haber interconexiones entre países, para cada enlace se dará la aplicación de normas distintas que generaran complicaciones e incompatibilidades. Los países deben equiparar las condiciones operativas de sus sistemas, determinando los puntos comunes a todos ellos que puedan coexistir, y evitando aquellos que supongan trabas a los intercambios de energía y el desarrollo de los proyectos.
6. Insuficiente voluntad política: Para que haya acuerdos entre los países, el apoyo gubernamental debe ser claro y manifiesto, los gobiernos de cada país deben posicionarse y debatir abiertamente sobre la cuestión, mostrando su intención sin reservas.

Procedimiento:

Para dar entrada paulatina a una interconexión en la región, habría que empezar por una primera toma de contacto entre los países mediante enlaces bilaterales, pequeños intercambios de corto plazo con contratos de oportunidad, comercializando los excedentes de generación que no comprometan la demanda interna. Estabilizados los precios, proceder con contratos de largo plazo para hacer intercambios de potencia firme. Proyectos como la interconexión entre Chile y Perú pueden servir de referencia para analizar la reacción de los mercados, y la experiencia generada debería convertirse en norma las para transacciones futuras y crear obligaciones inter partes.

Habría que valorar la creación de un organismo supranacional conformado por miembros de cada uno de los operadores de cada país, que se encargue de la optimización y control de dichos excedentes, y que establezca los mecanismos tarifarios correspondientes a los intercambios de potencia firme. Todos los intercambios deben tener las mismas reglas, y además debería poder existir un tránsito entre países, siendo declarado por dichos operadores.

Alcanzar una coherencia regulatoria se antoja vital para salvar las diferencias entre la regulación interna de cada país miembro. Habría que valorar también la creación de un ente regulador regional (siguiendo el modelo del SINEA, la CAN o la Alianza del Pacífico), que se encargue de crear el marco regulatorio común, tomando como referencia aquellas disposiciones de la normativa interna de cada país que sean semejantes y puedan aplicar al caso, mediante la publicación de tratados internacionales que creen los reglamentos de aplicación regional y procedimientos de resolución de controversias.

Hay un punto clave, y es que todos los países buscan la integración energética con miras a ser exportadores de energía y, sin embargo, casi ninguna nación acepta el rol de ser importador neto de energía, por ello, hay que poner de manifiesto que todos los estados podrán adoptar uno u otro rol independientemente de sus circunstancias. Es importante reseñar que ningún país debería ser sometido a una situación que escape a su control, dejando claro que los intercambios son interrumpibles desde el momento en que un país puede ver comprometida su propia demanda, cortando el enlace si está en peligro la seguridad de suministro interno.

Los gobiernos deben fomentar el uso del modelo de APP, con un rol netamente regulador por parte del Estado, y regular adecuadamente la remuneración a los desarrolladores de los proyectos y operadores de las líneas de transmisión, así como del uso de las interconexiones.

También cabe destacar la necesidad a largo plazo de crear un fondo internacional de financiamiento específicamente destinado a la interconexión regional, que podría estar a cargo del BID, incidiendo en la ayuda a aquellos países con mayores deficiencias en la red eléctrica.

Por último, se debe generar un clima de confianza entre los países, demostrando apoyo político y compromiso, que haga que cada nación esté dispuesta a implicarse en la consecución de la integración regional, sin tener reservas ni intereses propios.

Conclusión:

Sudamérica tiene un gran potencial de recursos, que necesita de una forma y estructura. Si se considerara el potencial hidroeléctrico de Perú, Colombia y Ecuador, por ejemplo, y se interconectara, sería suficiente para generar y vender electricidad al resto de Sudamérica y Centroamérica. Ese dato demuestra que, a través de la interconexión, podría lograrse equilibrio y seguridad para el sistema eléctrico, al mismo tiempo que se conseguiría reducir los costos en generación y rebajar las tarifas en la región, y se podría diversificar la matriz energética, objetivo que se han marcado los gobiernos de varios países, entre ellos Chile y Perú.

El objetivo no es saber cuánto exporta cada país, sino valorar las oportunidades y beneficios en términos de seguridad de suministro y de resiliencia de los sistemas de potencia ante eventuales catástrofes, fomentando el apoyo y la cooperación entre los estados miembros. No sería un proyecto para lograr a corto plazo, pero considerando todos los factores implicados, lograr la interconexión regional sería un logro sin precedentes que marcaría un antes y un después en la historia de la energía, y que incluso podría llegar a expandirse a lo largo del continente, desde la Tierra del Fuego en Argentina, hasta el norte de Alaska, siguiendo el precedente de la Carretera Panamericana.

Pero para ello, los actores del mercado, públicos y privados, deben acordar unas reglas de juego que sean aceptables para todos, y la realidad muestra que aún queda mucho camino por recorrer.

Autor:

Alejandro de Sas Van Damme

Abogado Comercial, Licenciado en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Sub gerente Alfanet BD S.A.C.